新兴技术对科技发展、产业竞争力提升甚至国家安全可能产生重大影响，已经成为主要国家共同关注和竞争博弈的焦点。近年来，美国、欧盟、澳大利亚等国家/地区相继发布关键技术清单，注重对人工智能、量子、生物技术等新兴技术的部署。为培育和发展新兴技术，各国采用政府统筹主导、政府与市场共同投资、政产学研联合攻关等方式，形成了各具特色的“举国体制”。美国为确保其在新兴技术领域的全球领导地位，采用“全政府”战略推进新兴技术创新。举国体制在我国经济建设、科学研究、国防安全等领域发挥了重要作用，并经历了由传统举国体制到新型举国体制的变迁。党的二十大报告提出要发挥新型举国体制优势，攻克关键核心技术。在新兴技术创新方面，如何构建举国体制，凝聚各方力量，充分发挥政府主导和市场主体作用，既需要理论的探讨，也需要实践的创新。本文构建了新兴技术创新举国体制分析框架，以美国政府推进量子科技创新为例，探讨新兴技术创新为何需要以及如何构建举国体制的理论与实践。
1 理论基础与分析框架
1.1 举国体制的内涵与适用条件
举国体制是一种任务推进体制，是指由国家出面，为实现某一特定的战略目标和任务，组织动员和调配全国各方面力量，实施某项重大任务的工作体系和运行机制。国内学界对于举国体制、新型举国体制和科技创新举国体制的内涵已有大量讨论，相关学者从创新投入、政府功能、运行机制等不同视角的界定虽有差异，但对举国体制的主要特征基本达成共识，包括政府发挥重要作用、全国范围内配置各类科技资源、“计划性”等。举国体制在经济社会发展的不同阶段根据外部环境和内部条件变化出现适应性调整。就科技创新举国体制而言，既继承了传统举国体制集中力量办大事的制度优势，又响应了国家科技力量构成和利益诉求多元化、科技创新边界融合和集成化趋势、国家发展与安全等内外条件变化的时代要求。作为一种任务体制，举国体制无关计划体制或市场经济体制，美国、日本、欧盟等西方经济体在推进具有重大战略意义的任务时，往往也采用“举国体制”，典型的如美国曼哈顿计划、日本超大规模集成电路计划、欧盟伽利略计划，并发展出不同模式。科技创新是举国体制应用与发展的重要领域，但并非所有的科技创新都需要通过举国体制来推进，举国体制更适合针对投入巨大、技术难度高、市场主体单独难以攻克的重大的、国家战略性、基础性科学技术问题和经济发展任务。2022年9月，中央全面深化改革委员会第二十七次会议指出“健全关键核心技术攻关新型举国体制”，并要“瞄准事关我国产业、经济和国家安全的若干重点领域及重大任务”“重点研发具有先发优势的关键技术和引领未来发展的基础前沿技术”。关于科技创新举国体制的适用范围，国内学者也有讨论，谢宜泽和胡鞍钢认为主要适用于涉及国家发展战略的前沿科技领域、普惠兜底性质的民生工程领域、涉及国家安全的军民融合领域等六个重点领域；高菲等认为利用举国体制推动创新的关键核心技术领域重点集中在战略性技术、前瞻性技术、“卡脖子”技术和防御性技术四个方向；樊春良认为新型科技举国体制的应用不仅限于传统国家安全和大科学大工程领域，在产业技术领域、新兴技术领域、能源与环境等可持续发展领域也有着深厚的发展基础。综上，科技创新举国体制至少有三个必要条件：战略必争领域、需要政府与市场共同发挥作用、需要多元主体的协同创新。1.2 新兴技术创新举国体制的可行性
新兴技术是一类面向前沿、形成未来竞争力的关键技术，具有影响经济社会发展和国家安全的潜力，由于颠覆性、复杂性、高风险性等特点，其创新难度较大、不确定性较高。以人工智能、大数据、量子等为代表的新兴技术，带来了新一轮科技革命和产业变革，构建新型举国体制，整合政府与市场的各方资源与力量，是推进新兴技术创新的有效途径之一。其一，国际竞争形势和国家安全领域的变化改变了新兴技术的战略地位，使其成为大国博弈的战略必争领域，需要建立适应新技术形式特点的举国体制，加速新兴技术的研发突破和快速应用，抢占未来科技制高点；其二，新兴技术在研发过程中没有明确、成熟的技术路线可模仿和学习，存在多种路线并行的发展状态，且往往涉及多学科交叉，需要较高的资金投入，单靠企业难以承担，也难以依靠个别部门“单打独斗”，客观上需要政府给予战略指导、政策与资金支持，通过举国体制的方式推动各方力量协同攻关；其三，新兴技术的产业化应用需要抢占新的生态位、实现战略生态位跃迁，会对已有产业结构和社会发展形成冲击，并可能造成社会矛盾、道德伦理等未知风险，需要政府从宏观层面协调跨部门、跨所有制的资源，为新兴技术参与市场竞争提供窗口，并做好风险防范。1.3 新兴技术创新举国体制的分析框架
举国体制作为一个复杂系统，由顶层设计和贯彻执行两个维度构成，涵盖目标、决策、任务、主体、资源、动员及协调机制等要素。从科技创新角度看，举国体制本质上是一套系统化的体制机制创新安排，由组织结构、运行机制和外部环境三个基本要素构成。组织结构是指科技创新的各种行为主体，包括政府、企业、科研机构等；运行机制是指各个主体之间的作用关系，包括目标管理机制、合作竞争机制、奖励激励机制等；外部环境是指经济体制、政治体制和历史条件。新兴技术创新举国体制是指针对新兴技术创新构建的举国体制，同样含有以上三个基本要素，并通过项目、人才、技术、数据等要素与外界建立联系而形成的开放性系统。为便于理解和操作，本文构建由政策体系、研发体系、管理体系、产业生态四个模块构成的分析框架，各部分之间相互关联并协同推进新兴技术创新（图1）。政策体系是新兴技术创新举国体制得以实现的系列工具与举措。首先，针对新兴技术制定专门的科技战略规划、技术路线图，提供宏观框架；其次，设置相应的科技计划、项目、人才计划等，引导人才、资金、平台等创新资源向新兴技术集聚；最终，通过科研项目实施、科技基地平台建设、科技成果转化等政策手段，推进新兴技术研发、示范、应用、转化等落地实现。管理体系是新兴技术创新举国体制的载体，由决策层、协调层和执行层构成。决策层负责国家层面关于新兴技术发展的顶层设计、宏观规划和重大战略决策；协调层负责组织与协调各部门、各主体等，推进决策层制定的战略规划的细化落实；执行层负责根据各自分工制定推进新兴技术创新的资助政策和资源配置方式。研发体系围绕某一新兴技术形成，由相关创新主体构成，包括战略科技力量和其他研发机构，既包括某一新兴技术领域的全国最高水平的科研机构，如国家实验室、国立科研机构、高水平研究型大学和科技领军企业，也包括这一新兴技术领域的初创企业、新型研发机构等。新兴技术的举国体制是由国家主导、众多创新主体参与的协同机制，更加注重所有创新主体之间的统筹联动，因而能够形成强大合力。产业生态体系由围绕某一新兴技术形成的产业链供应链体系及其配套服务体系构成。由高校、科研机构、企业研发部门等负责技术突破与原型孵化，由制造商、供应链企业、物流服务商等完成产品或服务的规模化供给，由终端用户、渠道商、服务商等组成，实现产品价值并反馈需求。新兴技术创新举国体制凭借产业生态体系，通过技术、资本、人才、政策、服务等创新要素，与外界形成合作与竞争，维持系统的开放性。
2 实践案例：美国量子科技创新
“举国体制”在美国科技领域也很常见，历史上有曼哈顿计划，近年来，针对关键和新兴技术，提出国家安全创新基地、组织国家重大科技专项等，通过“全政府（Whole-of-Nation）”模式，整合“国家力量的所有工具”共同推进战略目标的实现。美国于20世纪90年代中期开始关注量子技术，此后数十年，美国政府通过研发投入、人才培养、促进商业化、建立国际合作伙伴关系等各种方式，维持其量子科技的领先地位，体现出典型“举国体制”特征，并构建了完备的政策体系、管理体系、研发体系和产业生态体系。2.1 政策体系
尽管学术界和科学家很早就开始量子信息科学研究，但美国对量子的公共资助直到1990年代才真正开始，由最初的零散、点状资助发展到当前高度统筹的全领域布局，经历了部门分头推进、国家立法推动和全面系统部署三个阶段，形成涵盖立法、行政指令、战略规划、计划和项目等4个层次的政策法律法规体系（图2）。在法案方面，2018年出台《国家量子计划法案》（National Quantum Initiative Act，NQI法案），这是在联邦层面推出的首个专门针对量子科技的法案，对联邦政府推进量子领域的研发、标准制定和劳动力培养等进行系统部署，标志着美国开启全方位加速量子科技研发与应用的新阶段。2022年，《国防授权法案》和《芯片与科学法案》对NQI法案的部分条款进行修订；2023年NQI法案得到重新授权，2024年又进行修订，最终将支持期限延长至2034年。此外，为防范基于量子计算的数据泄露，2022年出台《量子计算网络安全防范法案》。在行政令方面，2022年5月4日，发布《关于加强国家量子倡议咨询委员会的行政命令》，旨在通过加强国家量子倡议咨询委员会这一独立的专家咨询机构，推进量子尖端科学和技术的突破；同日，发布《国家安全备忘录—第10号》，提出在促进美国量子计算领导地位的同时，降低抗量子密码的使用对美国网络、经济和国家安全带来的风险。2023年8月9日，发布《关于解决美国在受关注国家投资特定国家安全技术和产品的行政命令》，授权联邦政府审查或禁止美国个人和实体向中国半导体、人工智能、量子计算领域的敏感技术和产品进行投资，防止美国尖端量子技术流向中国。在战略规划方面，相关部门制定了10余份推进量子研发与产业化的战略文件。最早将量子科技列入战略规划的是国防部（Department of Defense，DOD），国防高级研究计划局（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）于2002年制定《量子信息科学和技术发展规划》1.0版。2009年国家科学与技术委员会（National Science and Technology Council，NSTC）发布第1份量子报告《量子信息科学的联邦愿景》，将量子科技提升到国家战略层面。此后，NSTC、白宫科技政策办公室（Office of Science and Technology Policy，OSTP）等相继发布战略文件，围绕量子研究、技术开发、应用、人才、网络合作等进行系统部署。在科技计划与资助项目方面，国家安全局（National Security Agency，NSA）、DOD、国家科学基金会（National Science Foundation，NSF）、国家标准与技术研究院（National Institute of Standards and Technology，NIST）、能源部（Department of Energy，DOE）等联邦机构设立了专门的量子支持计划和项目。20世纪90年代，NSA率先设立资助计划，支持量子计算机研发，以高效、快速破解加密信息；DOD从1995年开始持续支持量子发展，先后启动了量子信息科学与技术计划、量子传感器计划、量子增强网络计划等；NSF设立量子跃迁计划、量子信息科学与工程能力扩展计划、跨学科量子信息科学教师计划等项目，致力于支持量子前沿研究、多学科合作和劳动力发展；NIST设立量子通信与网络计划、量子光网络计划等项目，重点关注量子传感、计算、网络、基础科学等；DOE在其先进科学技术研究、基础能源科学、生物与环境研究等研究计划中，资助量子测试平台、传感、计算、生物成像、材料制造等研究与开发。此外，DOD和DOE将量子科技列为小企业创新研究计划和小企业技术转让计划的优先支持事项。2.2 管理体系
美国的量子科技的管理架构由领导层、协调层和执行层构成（图3）。领导层为美国科技创新决策的最高层。由于NSF、DOE、NIST、DOD、NSA等机构兼具管理、资助或研发功能，且这些机构下属的研究机构在量子研究与开发方面具有引领性，因此，将这些机构统一归为执行层，体现出美国对量子科技管理与研发有机协调和分工明确的特征。领导层主要包括OSTP和NSTC这2个机构。具体而言，OSTP下设国家量子协调办公室（National Quantum Coordination Office，NQCO），负责为总统提供量子专业领域的科技战略建议，协调跨部门科技计划的实施。NSTC受OSTP管辖，下设量子信息科学小组委员会（Subcommittee on Quantum Information Science，SCQIS）、量子信息科学经济和安全影响小组委员会（Subcommittee on Economic and Security Implications of Quantum Science，ESIX），是针对技术委员会下量子科技专门设立的机构，负责凝聚部门共识，协调实施跨部门的量子科技决策、制定和发布科技战略和计划。协调层包括SCQIS、ESIX、国家量子倡议咨询委员会（National Quantum Initiative Advisory Committee，NQIAC）和NQCO 4个机构。SCQIS成立于2008年，在NSTC的支持下协调量子科技研究与开发，职责包括评估美国量子信息科学的研究水平、人才发展情况、国际合作机会等，并向管理和预算办公室提出部门预算；ESIX成立于2022年，隶属于NSTC，负责评估与量子相关的技术出口与投资，从国家安全视角向商务部长和国务卿提供建议；NQIAC成立于2019年，负责向总统、SCQIS和ESIX提供建议，为总统在审查和修订NQI时提供参考，并向总统和国会相关委员会提交关于NQI计划独立评估报告及改进建议；NQCO成立于2018年，隶属于OSTP，负责监督NQI和量子科技活动的跨部门协调，向SCQIS、ESIX和NQIAC提供技术和行政支持，并开展公共宣传活动。执行层包括三大支柱。一是在民用方面，包括DOE、美国航空航天局（National Aeronautics and Space Administration，NASA）、NIST、NSF 4个部门，涉及18所大学和5个国家实验室的近30家机构。DOE依托其国家实验室设立量子研究中心，开展量子材料、传感器、计算机程序等方面的研究；NASA的冷原子实验室、艾姆斯研究中心、量子人工智能实验室，负责探索量子计算在太空领域的应用；NIST与顶尖大学合作共建量子联合机构，推进后量子密码学、量子通信等研究；NSF支持大学成立量子飞跃挑战研究所，推进量子前沿研究与人才教育培训。二是在国防方面，包括DARPA、陆军研究实验室（Army Research Laboratory，ARL）、海军研究实验室（Naval Research Laboratory，NRL）、空军研究实验室（Air Force Research Laboratory，AFRL）共4个机构。DARPA支持量子科技变革性研究，三军实验室探索量子和国防安全的应用；三是在情报方面，涉及美国情报高级研究计划局（Intelligence Advanced Research Projects Activity，IARPA）和NSA，负责资助下属实验室重点开展量子信息与安全研究。此外，美国支持量子研发的联邦机构还涉及商务部（Department of Commerce，DOC）、联邦调查局（Federal Bureau of Investigation，FBI）、国土安全部（Department of Homeland Security，DHS）等有潜在需求的部门。2.3 研发体系
在NQI法案的推动下，美国在量子领域的研发水平、商用化进程、人才队伍建设、网络基础设施等方面得到了快速发展。美国有67所大学有量子研究项目，16所大学提供量子硕士学位；全球高被引科学家数量排名前15的机构中有9个来自美国，依次为哈佛大学、麻省理工学院、加利福尼亚大学圣芭芭拉分校、加利福尼亚理工学院、斯坦福大学、耶鲁大学、谷歌、普林斯顿大学、加利福尼亚大学伯克利分校；量子科技企业数量全球第一（近300家），包括IONQ、Quantinuum、PsiQuantum等独角兽。2.4 产业生态体系
美国从政府层面推动建立量子联盟，网络全球优势力量培育量子生态和产业链供应链体系。NQI法案授权NIST创立量子经济发展联盟（Quantum Economic Development Consortium，QED-C），其愿景包括：一是识别基于量子技术的、有实质性影响和应用价值的实践案例和应用方案；二是明确实现有效、多样的量子支撑技术的标准、性能指标及劳动力素养；三是与产业界、学术界和政府机构的利益相关者合作。截至2026年1月，联盟成员共280个，涉及39个国家，其中63%为企业，16%为学术和研究机构，19%为政府部门，其余为行业协会、研究会、学会等。约70%的企业（约120家）来自美国本土，包含科技巨头、初创企业、军工制造和稀释制冷机等设备制造公司，以及人力资源和咨询服务公司等。来自加拿大、英国、芬兰等国的50余家企业和学术机构加入QED-C，与美国本土机构共同构成量子产业生态体系。此外，2019年以来，美国已经与日本、英国、法国、瑞典、芬兰、瑞士、澳大利亚、丹麦等签署关于量子科技合作的联合声明。在技术出口管制方面，美国商务部工业和安全局（Bureau of Industry and Security，BIS）将后量子密码学、离子阱、超导量子干涉仪等关键技术及设备列入《商业管制清单》，并于2021年和2024年两次将25家中国量子研究的优势机构和企业列入“实体清单”。2.5 美国量子科技创新举国体制的经验
美国在量子领域形成了政府联合企业、高校、研究机构等共同构筑的“举国体制”，显示出独特的做法与优势，为新兴技术科技创新提供重要的经验。一是充分发挥政府引领与市场配置资源的协同作用。在应对重大挑战与国家需求任务的驱动下，创新活动并不限定于政府或市场一方，而是要求建立健全国家创新体系，在结构层次上表现为政府与大学、研究机构、政府和企业等创新主体的合作，在运行机制上表现为基础研究、技术创新、产业扩散和社会传播的互动流程，政府与市场共同形成科技创新合力。尽管美国通常被认为是市场主导的、位于技术前沿的发达经济体，但大量研究表明，美国政府在组织研发活动、引导技术创新方面有丰富的成功实践。在量子科技创新中，美国政府充分发挥了引领作用，通过制定国家层面的战略规划、设立重大研发项目、出台支持政策、组建管理机构、引导市场力量等措施，共同推进新兴技术的基础研究、应用研究、技术开发和产业化，并给予全过程支持。二是实施跨学科开放合作的创新组织模式。由于量子科技涉及物理学、计算机学、数学、材料学等多学科交叉融合创新，既需要各类主体的探索性研究，更需要跨机构的协同攻关。在举国体制下，一方面，美国联邦政府建立跨部门协调机制，由国家量子协调办公室协调10多个部门参与国家量子计划，通过建立跨学科平台、量子经济发展联盟等措施整合创新链前中后端和产业链上中下游，共同推进量子研究与应用开发；另一方面，通过NSF、DOE、DARPA等设立专项和项目，根据量子技术发展的重点领域和目标，引导各研究机构和企业围绕这些目标开展相关研究，确保资源的有效配置和研发方向的一致性。三是保持高度的开放性，促进创新生态系统构建。从科技创新的规律看，新兴技术创新的高度复杂性决定举国体制的开放性。新兴技术的重大突破通常涉及众多产业领域或不同学科的知识，依靠掌握有限知识的少数创新主体难以实现有效创新，往往需要新的思路和组织形态。市场经济中微观企业的主流创新路径可能存在局限。举国体制以市场经济为制度基础，在遵循开放性、可持续性、互惠性及科学性原则下，可以释放多种要素的创新活力，通过新的组织形式，促进资源充分流动，实现新兴技术快速创新。美国量子科技创新举国体制保持充分的开放性，通过构建跨部门、跨学科、跨领域的管理架构与运行机制，在不同创新主体间建立研发与产业化的链接，形成快速创新、快速推广的高效路径。
3 结论与启示
新兴技术具有颠覆性强、系统复杂、投入高、风险大等特点，加上长周期和高度不确定性决定了单靠市场或政府均难以独立完成突破。国内外经验已经充分证明，举国体制可以在技术创新领域取得良好的效果。本文从举国体制的内涵和新兴技术的特点入手，阐释新兴技术创新需要建立举国体制的必要性与适用条件，构建新兴技术创新举国体制分析框架，并以美国量子科技创新为例，从政策体系、组织管理体系、研发体系和产业生态体系四个维度对美式举国体制进行解读。在中国，举国体制是我们成就事业的重要法宝；社会主义市场经济体制下的新型举国体制是实现高水平科技自立自强的制度基础。尤其是面对关键核心技术自主可控与自主创新能力的突破问题，更加需要构建新型举国体制。在新兴技术创新和培育方面，发挥新型举国体制优势，构建协同高效的决策指挥体系和组织实施体系，凝聚优势力量，通过新兴技术突破实现科技创新效能的整体提升。研究认为，不是所有新兴技术都需要通过举国体制推进创新，举国体制也不是新兴技术创新的唯一途径。只有当新兴技术符合战略必争领域、需要政府与市场共同发挥作用、需要多元主体的协同创新这三个条件时，构建适应其特点的举国体制，才是促进技术创新与培育的有效路径。因此提出以下建议。一是准确识别新兴技术，明确构建举国体制的边界与适用条件。新兴技术最初往往都是从市场中孕育出来的，市场是决定技术创新与发展的主导力量。政府力量的界入，需要准确识别哪些技术适用于举国体制，判断技术发展的哪个阶段需要政府干预，明确针对不同创新主体采用何种干预手段。利用人工智能、大数据等技术手段，发展新兴技术识别方法与工具，形成战略性、基础性、前瞻性新兴技术评估方法体系。二是加强系统部署和顶层设计，构建支撑新兴技术创新举国体制的政策体系。从国家最高层面组织调动、统筹协调相关部门和机构，打破部门壁垒，建立从立法、部门规章、政策等从宏观到微观的支持体系，打造目标明确、组织有力的新型举国体制。从国家战略高度制定新兴技术专项规划，形成覆盖立法保障、战略部署、资源调配的完整政策体系；以重大任务为牵引，建立跨学科、跨领域的技术攻关平台，统筹基础研究、应用开发与产业化链条，推动产学研深度融合，形成目标明确、分工协作的创新网络。三是高度重视政府的积极作用，主导形成适用于新兴技术创新举国体制的组织管理体系。新兴技术尚处于生命周期早期阶段、未被广泛运用、未完全成熟，不确定性高、回报收益难以预判。因此，市场和社会资本多持谨慎观望态度，不敢贸然投入。为抢占新一轮科技革命和产业变革的制高点，应充分发挥政府的作用，整合部门、区域、学术界、产业界等力量，突破资源配置的体制机制障碍，突破现有条件约束和部门限制，克服创新活动的不确定性，建立从基础研究、应用研究、技术开发到产业应用全面推进的发展战略。四是发挥战略科技力量的引领带动作用，形成新兴技术研发体系。我国已培育出一批国家实验室、重点高校与科技领军企业，这些机构在人工智能、量子等领域具备显著优势。应依托一流领军机构，整合领域内高校、科研院所、行业研发机构、新型研发机构、科技型企业等，构建新兴技术领域的研发体系，形成自上而下任务分配与自下而上自由探索相结合的研发氛围。五是建立新兴技术创新的广泛网络，形成开放合作的新兴技术产业生态体系。以开放包容为原则，在确保产业链供应链安全的前提下，通过国际合作、人才交流、技术交易等吸纳全球创新资源，联合上下游创新主体，构建产业联盟，围绕生产实践问题，共同推进新兴技术创新与产业化。同时，完善技术出口管制与风险防范机制，避免关键领域“卡脖子”问题，实现自主可控。
