我国的大数据战略分为两个阶段：第一个阶段是信息化战略；第二个阶段为大数据战略。可以说信息化战略是大数据战略的基础和序曲，大数据战略是信息化战略的提升和主旋律。2015年，党的十八届五中全会首次提出“国家大数据战略”并颁布《促进大数据发展行动纲要》；2016年，《政务信息资源共享管理暂行办法》出台，促进政府信息开放的序幕拉开；2017年，《大数据产业发展规划（2016—2020年）》实施。我国围绕大数据制定的一系列重要政策文件及其实施，目的是使我国在大数据时代数据国际竞争中抢先发声，获得数据生存能力，占据数据先机。随着大数据行业的不断深化，“数字经济”已经在我国逐步普及开来，成为当前经济发展的重要动力。国家一系列文件凸显出“数字经济”在当前我国社会进程中的重要性。2016年G20峰会上，《二十国集团数字经济发展与合作倡议》作为我国官方文件首次使用“数字经济”。2017年数字经济首次写入《政府工作报告》，被视为“撬动中国经济高速增长的新动力”。报告鼓励推动“互联网+”深入发展、促进数字经济加快成长，让企业广泛受益、群众普遍受惠。2017年12月8日，中共中央政治局集体学习时强调“推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国”。2018年《科学数据管理办法》《气象大数据行动计划（2018—2020年）》《银行业金融机构数据治理指引》等大数据产业相关的政策已经从全面、总体的指导规划逐渐向各大行业、细分领域延伸。大数据已成为拉动经济发展的重要生产力，数字经济能力成为各国竞争的新动能。
一、中国信息化发展概况
（一）中国社会信息化程度在政府的大力推动下，我国的社会信息化建设已经取得了较大的成就。但我国仍处于工业化的中期阶段，迈向信息社会仍是一个中长期的发展战略目标。我国信息网络呈跨越式发展的态势。中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第47次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2020年12月，我国网民规模达9.89亿，较2020年3月增长8540万，互联网普及率达70.4%，较2020年3月提升5.9个百分点。其中，手机网民规模达9.86亿，较2020年3月增长8885万，网民使用手机上网的比例达99.7%。全球最大网民群体逐步形成。上述数据表明，我国已经成为名副其实的互联网大国，在移动互联网用户量、电子商务和移动支付领域已经在世界上处于领先地位，互联网产业的异军突起不仅提高了我国社会的信息化水平，而且带动了经济社会的转型。（二）中国国家信息化政策沿革1993年，我国提出信息化建设的总任务，相继启动了以金关、金卡和金税为代表的重大信息化应用工程，拉开了国民经济信息化的序幕。1995年9月，党的十四届五中全会就发出了“加快国民经济信息化进程”的号召，通过信息化和工业化相结合，加快信息化发展的步伐，推动了产业结构调整和升级，带动了国民经济增长。2000年10月，党的十五届五中全会第一次把信息化提到了国家战略的高度，强调“大力推进国民经济和社会信息化，是覆盖现代化建设全局的战略举措。以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展”，指明了我国信息化的建设和发展方向。2002年11月，党的十六大把推进信息化作为我国在21世纪前20年经济建设和改革的一项主要任务，要求“坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”。党的十六届五中全会再次强调，推进国民经济和社会信息化，加快转变经济增长方式。在党的十六大确立的全面建设小康社会目标的基础上，十七大报告根据新世纪新阶段的时代要求，首次鲜明地提出了信息化与工业化融合发展的崭新命题，赋予了我国信息化全新的历史使命。2004年3月，时任国务院总理温家宝在十届全国人大二次会议上所作的《政府工作报告》指出，要按照走新型工业化道路的要求，推进国民经济和社会信息化，促进产业结构优化升级。2006年3月，十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，积极推进信息化，要坚持以信息化带动工业化，以工业化促进信息化，提高经济社会信息化水平。2006年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布《2006—2020年国家信息化发展战略》（简称《信息化战略》），这是我国信息化建设的第一个系统化、纲领性的“白皮书”，对我国信息化的快速推进具有深远影响。2013年2月，工业和信息化部和国家发展和改革委员会发布了《信息产业发展规划》，将信息基础设施、电子信息产品制造、软件产业和信息服务业列为发展重点，成为指导我国此后一段时间内信息产业发展的指导性文件。
2015年10月，党的十八届五中全会召开，会议研究制定了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，进一步明确实施“互联网+”行动计划，发展物联网技术和应用，发展分享经济，促进互联网和经济社会融合发展。2015年8月，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，旨在推动我国大数据产业发展，并提出要在2018年底前，建成国家政府数据统一开放平台，率先在信用、交通、医疗等重要领域实现公共数据资源合理适度向社会开放。2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家信息化发展战略纲要》（简称《信息化纲要》），该战略纲要是对我国2006年信息化发展战略的调整，成为指导我国未来信息化发展的最新指导性文件。
2016年12月，国务院印发《“十三五”国家信息化规划》，指出我国当前处于信息通信技术变革实现新突破的发轫阶段，是数字红利充分释放的扩展阶段，应当充分利用此机会，加快信息化发展，构建统一开放的数字市场体系，增强国家文化软实力和国际竞争力，完善网络空间治理体系。
2017年，《大数据产业发展规划（2016—2020年）》实施；同年12月，中共中央政治局就实施国家大数据战略进行第二次集体学习时，习近平指出，大数据是信息化发展的新阶段；强调大数据发展日新月异，我们应该审时度势、精心谋划、超前布局、力争主动，深入了解大数据发展现状和趋势及其对经济社会发展的影响，分析我国大数据发展取得的成绩和存在的问题，推动实施国家大数据战略，加快完善数字基础设施，推进数据资源整合和开放共享，保障数据安全，加快建设数字中国，更好服务我国经济社会发展和人民生活改善。
（三）中国信息化建设领导机构沿革在国家信息化战略的实施方面，我国政府设立了社会信息化的专门领导机构。1993年12月，国务院国办通[1993]38号文件批准成立国家经济信息化联席会议，规定了联席会议的5项主要任务和职责，批准国务院副总理邹家华为联席会议主席。1996年成立国务院信息化工作领导小组，1999年成立国家信息化工作领导小组，2001年成立国家信息化领导小组。伴随着国家信息化领导小组的成立，国务院信息化工作办公室也宣告成立。自1997年4月国务院信息化工作领导小组主持召开首次全国信息化工作会议以来，已先后召开了五次重要会议，在制定信息化发展规划、推行电子政务、发展软件产业、保障信息安全、发展电子商务、开发利用信息资源等方面作出了一系列重要决定和战略部署，为未来信息化发展提供了明确指导。我国信息化建设领导机构在2008年发生了重大变化。2008年7月，根据国务院大部制改革的总体部署，国务院信息化工作办公室的工作职责划归新组建的工业和信息化部。自此，我国信息化建设进入了加速阶段，而其中领导机构发挥了重要的推动作用。但与此同时，我国信息化领导机构还存在缺乏权威性、难以实现统筹协调、各部门各自为政、行政效率低下等弊端，需在更高层面上对信息化建设进行顶层设计。
为此，2014年2月，中央网络安全和信息化领导小组成立，习近平亲自担任组长，李克强、刘云山任副组长。2018年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，将中央网络安全和信息化领导小组改为中国共产党中央网络安全和信息化委员会，负责网信领域重大工作的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实。该委员会的成立不仅体现出中央对网络和信息化事业的重视，也预示着我国网络安全与信息化整体进入一个新的发展阶段。
2006年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁布《信息化战略》。《信息化战略》是我国信息化建设的第一个系统化、纲领性的“白皮书”，描述了全球信息化发展的基本趋势和我国信息化发展的基本形势，提出了未来15年我国信息化发展的指导思想、战略目标、战略重点，并确定了推进信息化的战略行动计划和保障措施，是我国信息化发展进程中的里程碑，对我国信息化的快速推进产生了深远的影响。
（一）制定国家信息化战略的指导思想制定国家信息化战略的指导思想可以分为相互联系的两个方面：第一个是“以人为本、惠及全民”；第二个是“实现信息共享，消除数字鸿沟”。1.以人为本、惠及全民。信息化和全体人民密切相关，社会信息化的后果必然是把全民带入信息社会。因此信息化看似一个技术问题，但绝非仅此而已，而是一个涉及全民生活的人的问题。因此，“以人为本、惠及全民”成为我国《信息化战略》始终贯彻的指导思想。“以人为本、惠及全民”要求，信息化战略的实施，不仅应关注技术，更应关注技术对人和社会带来的影响。欲实现惠及全民的目的，必须加强全民的信息技能培训，缩小数字鸿沟。2.实现信息共享，消除数字鸿沟。当前，随着信息化的进展，数字鸿沟已经成为各国普遍关注的社会现象，它不是随社会信息化而产生的一个技术问题，而是一个社会问题。1992年，美国克林顿政府提出信息高速公路计划之初，具体负责人戈尔副总统便把如何防止信息富有者和信息贫困者之间形成过大差距列为重要内容，并采取一系列措施缩小信息化导致的社会两极分化，遏制所谓的“马太效应”。自1994年开始，美国政府每两年发布一次“全美数字鸿沟报告”，并积极采取措施防止或缩小数字鸿沟。然而，事与愿违，数字鸿沟非但没有被消除，农业人口、残疾人、少数民族和城市人口之间的数字鸿沟反而正在迅速加大。我国制定国家信息化战略的指导思想之一就是消除数字鸿沟，全面推进社会信息化进程，全面提高国民的生活水平。
（二）国家信息化战略的制定目的1.追赶国际社会的发展趋势。这个目的说明，我国信息化战略的类型是追赶战略，而不是超越战略。信息技术革命对各国的政治、经济、社会等领域产生全面而深刻的影响，信息技术竞争正演变为影响国家综合实力、国际竞争力的关键因素。面对此种局面，各国纷纷出台国家信息化战略，如美国、欧盟、俄罗斯、日本、韩国和印度。随着战略的实施，我国信息化整体上达到发展中国家前列或领先水平，某些地区或领域将达到国际先进甚至领先水平。加快我国信息化发展，缩小与其他国家的差距是确定战略目标的基本思路。2.建设创新型国家，推动社会发展。制定信息化战略是保障我国经济社会长期稳定发展的迫切需要和必然选择。信息化对于我国社会发展中问题的解决，无论是三农问题，资源、能源问题，还是环境污染问题，都发挥着重要的作用。对于有些问题，信息化是解决的关键；对于有些问题，信息化能促进其解决。从宏观角度看，无论是建设社会主义政治文明、经济文明，还是提高人民群众生活质量，信息化都起着发动机的作用。
3.推进社会信息化进程。制定信息化战略的直接目标是推进社会信息化进程。邓小平1984年就提出“开发信息资源、服务四化建设”的战略构思。制定信息化战略，是党中央、国务院针对我国经济和社会发展对信息化的新需求，应对信息化发展新趋势作出的全局性战略部署，其直接目标是推动社会的信息化进程。2016年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《信息化纲要》。在性质上，《信息化纲要》明确指出：“本战略纲要是根据新形势对《2006—2020年国家信息化发展战略》的调整和发展，是规范和指导未来10年国家信息化发展的纲领性文件，是国家战略体系的重要组成部分，是信息化领域规划、政策制定的重要依据。”在战略目标上，《信息化纲要》确立了在2020年、2025年和21世纪中叶应当实现的三大目标。
1.到2020年，我国的固定宽带家庭普及率达要到中等发达国家水平，除了扩大第三代和第四代移动通信网络覆盖范围之外，还要在第五代移动通信（5G）技术研发和标准方面取得突破性进展。互联网国际出口宽带达到20太比特/秒，以支撑“一带一路”建设实施。除了基础设施之外，还应当在核心关键技术部分领域达到国际先进水平，使重点行业在数字化、网络化、智能化方面取得明显进展。
2.到2025年，新一代信息通信技术得到及时应用，实现宽带网络无缝覆盖。信息消费总额达到12万亿元，电子商务交易规模达到67万亿元。互联网国际出口带宽达到48太比特/秒，建成四大国际信息通道。在技术方面，要根本改变核心关键技术受制于人的局面，形成安全可控的信息技术产业体系，电子政务应用和信息惠民水平大幅提高。实现技术先进、产业发达、应用领先、网络安全坚不可摧的战略目标。
3.到21世纪中叶，信息化全面支撑富强民主文明和谐的社会主义现代化国家建设，网络强国地位日益巩固，在引领全球信息化发展方面有更大作为。
为了实现上述目标，《信息化纲要》从增强信息化发展能力、提升经济社会信息化水平、优化信息化发展环境以及体制保障和组织实施等方面对我国未来信息化发展的重点提出了要求，这些要求涵盖了信息经济、电子政务、电子商务、网络文化繁荣、网络空间安全、信息化法治建设等方方面面，构成了一份全面而又具体的发展规划，为我国未来信息化发展描绘出了美好蓝图。
三、中国《促进大数据发展行动纲要》的制定与实施（一）大数据是中国信息化发展的新阶段大数据是信息化发展的新阶段。数据是对客观存在的万物（包括人）的记录，这种记录分为结构化的数据和非结构化的数据，前者多表现为数字，后者可以是视频、截图等。一句话，数据是万物普遍联系的全面记录。在大数据时代，有意义的不是数据的目的、数据的意义和出发点，数据本身就是意义和目的，是内容和价值。而人工智能可以主动提取数据特征，对数据进行发掘、分析并获得可以使用的结果。这就是数据的价值所在。我国人口资源和社会活跃程度均雄冠全球，大数据资源位居全球前列，政府从资源和制度两个方面大力推动，决定了我国数字经济必将高速发展。在农业时代和工业时代，中国充当追随者和学习者的角色，而在数字经济阶段，中国应该充当领导者的角色。众所周知，大数据源自计算机。人类信息化和大数据的历史可以分为四个阶段：第一阶段是信息化阶段，以计算机的发明和应用为标志。20世纪40年代，美国人发明了计算机，标志着美国社会开始了信息化时代。我国的信息化起步较晚，正式提出是在1993年。第二阶段是互联网阶段，以美国发明互联网为标志。美国国防部在1968年启动了互联网研究计划，该计划的成功使得美国率先进入了网络时代。我国社会全面进入网络时代发生在2000年左右。第三阶段是网络应用阶段，以微型计算机、智能手机和云计算为标志。在这个阶段，美国借助Internet保持世界霸主的地位，其政治、经济和文化辐射全球。我国在数字经济战略的制定和实施效果方面仅次于美国，影响力位居世界第二。无论中国还是美国，都出现了物理意义上的国家和数字意义上的国家，而对数字意义上的国家的治理并无经验，且任重道远。在这个阶段，我国爆发出让全世界震惊的活力：拥有8亿网民，全球十强电子商务企业我国占4个席位，培育出领先于世界的网络科技企业，全国信息基础设施建设取得成功，4G基站超过全球半数，计算机技术、通信技术、网络技术以及相关商业模式和产业获得了极大的发展。然而，国家网络主权、国家数据主权、网络舆论主导权等尚在构建之中，一定程度上制约了网络的应用和发展。第四阶段是大数据阶段，以数据成为社会基础资源为标志。在这个阶段，美国继续在技术处理方面保持世界霸主地位，其数字经济已经如火如荼。习近平明确要求实施国家大数据战略，加快建设数字中国，意味着我国大数据战略的实施步入新阶段。在这个阶段，全球面临的问题是国家数据主权、数据权属、数据交易规则的构建，数据安全是国家总体安全观的重要组成部分，是世界各国直接的争夺焦点。中国必须像保护每一寸国土一样保护每一个数据，国家大数据战略必须贯彻总体国家安全观。
（二）我国大数据战略的基本特征1.数据安全上升为国家安全。数据安全，也称信息安全，是国家整体安全观的重要组成部分，国家大数据战略必须服务于总体国家安全观。大数据时代的一个典型特征就是，数据安全成为国家安全的重要组成部分。习近平指出：“贯彻落实总体国家安全观，必须既重视外部安全，又重视内部安全，对内求发展、求变革、求稳定、建设平安中国，对外求和平、求合作、求共赢、建设和谐世界；既重视国土安全，又重视国民安全，坚持以民为本、以人为本，坚持国家安全一切为了人民、一切依靠人民，真正夯实国家安全的群众基础；既重视传统安全，又重视非传统安全，构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系；既重视发展问题，又重视安全问题，发展是安全的基础，安全是发展的条件，富国才能强兵，强兵才能卫国；既重视自身安全，又重视共同安全，打造命运共同体，推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行。
”①2.大数据政策先行。据不完全统计，从2014年至今我国涉及大数据发展与应用的国家政策已达60多个，国家层面顶层规划有4个。截至2017年1月，已经公开发布了37份地方大数据规划，涵盖16个省21个市。上述各省市大数据规划可以分为三类：第一类是引领型规划。此类规划是“争先型”规划，以北深广浙贵为代表，这些地区，不仅大数据产业发展领先，大数据产业与其他产业结合得也比较好。第二类为推进型规划，该类规划是“恐后型”规划，以落实国家大数据战略为目标，围绕国家大数据战略制定具体措施，上海、重庆、苏州、广西是其代表。第三类是追赶型规划。希望把握大数据时代的机遇，能够追赶发达地区的脚步，实现弯道超车。通过对各地规划目标和阶段性实施成果的分析，可总结出我国目前大数据发展的四大成效：（1）区域特色创新发展促进大数据产业快速聚集。总的来说，目前我国已经形成中西部地区、环渤海地区、珠三角地区、长三角地区、东北地区五大产业区，配合国家大数据综合实验区的建设，整个产业布局将进一步规划。（2）行业应用逐步深入。以共享开放推进大数据在政府中的应用，通过发展工业大数据促进产业转型升级，积极开展金融大数据的应用创新，推动大数据在公共卫生医疗保健领域的应用。（3）政府试点促进数据中心建设迅速提升。通过大数据战略倒逼基础设施配合国家“宽带中国”普遍服务、全面小康一系列战略的推进，现在宽带网络和互联网数据中心都取得了快速的发展。（4）数据资源整合加快，共享开放意识增强。
②3.推动大数据产业发展。自从大数据上升为国家战略之后，我国在国家和地方层面都颁布了一系列政策性文件，以进一步推动和探索大数据战略的实施。在国家层面，国务院于2015年发布了《促进大数据发展行动纲要》，该文件从政府数据开放共享、农业大数据、工业大数据、公共服务大数据、网络安全等方面规定了重要任务，为我国大数据产业的发展奠定了基础。此后，我国在各个领域又发布了相关政策文件，如医疗领域的《国务院办公厅关于促进和规范健康医疗大数据应用发展的指导意见》、智慧城市领域的《关于印发〈智慧城市时空大数据与云平台建设技术大纲>》等。此外，我国工业和信息化部发布的《大数据产业发展规划（2016—2020年）》从更加具体的层面为大数据产业发展提出了具体规划，如强化大数据技术产品研发、推进行业大数据应用发展、加强大数据重点标准制定和推广、积极研发大数据安全技术产品以提升大数据对网络信息安全的支撑能力等。在地方层面，我国此前有多个省市出台了信息化条例，如河北省、贵州省、河南省、杭州市、宁波市等。此外，一些省份，如贵州省积极推动大数据交易，建立了全国首个大数据交易平台，并设立大数据管理局加强对大数据产业的管理。在推动大数据产业发展的同时，注重推动大数据与传统产业融合发展。利用大数据给传统产业注能，让大数据与互联网、人工智能等新兴产业与传统产业（如工业和农业）融合发展，推动实体经济转型升级。在国家政策和地方政策的积极推动下，我国大数据产业取得了迅猛的发展。2020年，随着“新基建”领域的发展，在人工智能、物联网、云计算等技术的协同作用下，我国大数据市场规模达到7583亿元。在具体应用层面，首屈一指的是大数据交易。作为全球第一家大数据交易所，贵阳大数据交易所自诞生以来就备受关注，截至2017年9月，该交易所交易额累积突破1亿元，交易框架协议近3亿元，发展会员超1500家，可交易数据产品近4000个，可交易数据总量超150 PB。
③此后，上海、武汉、北京等地亦相继建立大数据交易所，推动大数据产业发展。此外，我国大数据产业亦在政府服务、交通、电子商务、电信领域有着广泛的运用。目前，在众多应用领域，电子商务、电信领域应用成熟度较高，政府公共服务、金融等领域市场吸引力最大，具有发展空间。
④2019年，党的十九届四中全会明确将数据纳入生产要素范畴。2020年4月，国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，要求加快培育数据要素市场。4.全面推进数据立法。随着数据作为生产要素进入生产关系，我国开始全面、积极推进数据立法。2016年通过的《网络安全法》是我国首部规范网络空间安全的法律，其对关键信息基础设施、等级保护制度、个人信息和重要数据存储和跨境传输等作出了整体性的规定，但是该法以网络空间的安全为主，管理性规范居多，对于数据的财产保护并不充分。
《民法典》将个人信息、数据和网络虚拟财产纳入法律保护范围，彰显了时代精神，但是对于数据的法律属性、数据权属、数据交易规则等具体问题并未涉及，更没有提及比特币等数字货币是否构成虚拟财产等重大问题。
《电子商务法》对于大数据网络环境下的商品交易进行了较为严格的规制，符合时代潮流，但是该法的调整范围仅限于电商平台，对于其他网络环境下的数据交易无法进行合理的调整和规制。应当指出的是，由于产业变革迅速，过早地采用立法的方式介入该产业有可能起到抑制作用，但是在将来，数据立法必定会成为我国立法的重点。
2021年，我国颁布了《数据安全法》和《个人信息保护法》。《数据安全法》的立法目的在于规范数据处理活动，保障数据安全，促进数据开发利用，保护个人、组织的合法权益，维护国家主权、安全和发展利益。该法是维护国家安全在数据法层面的必然反映，是贯彻落实总体国家安全观、保障数据安全、防范数据风险、消除数据泄露隐患的特别法，也是维护民事主体合法权益、推动数字经济发展的重要举措。《个人信息保护法》的颁布对于保护个人信息权益，规范个人信息处理活动，促进个人信息合理利用具有重大意义。
